Antes de ingresar a presentar las propuestas relativas al segundo pilar del sistema previsional (ahorro individual obligatorio), daremos un breve panorama legal.
El régimen previsional uruguayo previsto en la Ley 16.713 –vigente desde el 1º de abril de 1996-, en una de sus modalidades principales, prevé un sistema mixto[1]. Por un lado, se realizan aportes patronales y personales al régimen general público de solidaridad intergeneracional –Banco de Previsión Social-, hasta un tramo de remuneración.
Por otro lado, una porción del aporte jubilatorio personal del trabajador aplicado sobre otro tramo de su remuneración (pilar de ahorro individual), se destina a una cuenta de ahorro individual obligatorio a nombre de cada trabajador, que administra una AFAP (Administradora de Fondos de Ahorro Previsional). Estos fondos ahorrados en las cuentas, se invierten en forma direccionada por la ley, siendo su mayor parte invertidos en papeles del Estado y un remanente en proyectos productivos nacionales.
Cuando el trabajador se jubila, los fondos ahorrados en su cuenta y sus acrecimientos, se transfieren a una Compañía de seguros. Por un tema de mercado, hoy la única aseguradora que brinda el servicio de renta previsional es el Banco de Seguros del Estado.
El trabajador va a recibir, por un lado, un ingreso jubilatorio pagado por el sistema público (Banco de Previsión Social) cuyo monto es definido, y por otro lado, una renta vitalicia previsional de monto no definido, calculada por la entidad aseguradora en función del monto que estaba en su cuenta y a tablas de expectativa de vida. Este sistema cuenta con la aprobación de los trabajadores que ven la oportunidad de tener mejores ingresos a la hora de su retiro vs. los que ofrece el sistema público previsional referido al pilar intergeneracional.
En cuanto a las propuestas, se advierten dos direcciones opuestas. El Partido Nacional (PN) y el Partido Colorado (PC) están a favor de mantener el sistema mixto previsional y proponen hacer ajustes al régimen del pilar de ahorro individual obligatorio, para hacerlo más eficiente.
En cambio, el Frente Amplio (FA), aplica una posición ideológica antisistema, que postula hacer desaparecer el pilar ahorro individual obligatorio, y sustituirlo por un régimen solidario intergeneracional y de ahorro no individual. Los actuales sectores mayoritarios del FA son contrarios a las AFAP y que éstas cobren comisiones por administrar profesionalmente los fondos. Por ello, quiere eliminar el lucro y excluirlas del mercado previsional.
El PN afirma que el régimen mixto ha demostrado ser una buena solución y por ello se compromete a mantener. En ese marco, propone fortalecer su funcionamiento, al mismo tiempo en que se profundiza la solidaridad del sistema. El PC también respalda el sistema mixto previsional, y propone modificaciones legales, con el fin de que sea más eficiente.
Por el contrario, el FA está en contra del pilar de ahorro individual obligatorio. En su programa se propone diseñar formas de sustitución gradual de la capitalización individual lucrativa en manos de los privados. Anoto que también hay que una Administradora de Fondos de Ahorro Previsional que es pública, y que también tiene una actividad lucrativa, ya que cobra comisión por administrar los fondos de los trabajadores.
El FA Propone avanzar en la construcción de un sistema de Seguridad Social con tres pilares:
- solidario (no contributivo)
- de reparto intergeneracional (contributivo)
- de ahorro (no individual, no lucrativo y de prestación definida).
En el programa no se aclara cómo se va a pasar de un sistema de ahorro individual obligatorio a un sistema de ahorro no individual. Cuando entre a funcionar este último, qué pasará con los fondos ahorrados en las AFAPs a nombre de cada trabajador. Me pregunto si estos fondos se expropiarán y pasarán a la caja general del Estado, y éste, con esos fondos, va a establecer una prestación definida, que sustituiría a la actual prestación no definida basada en el ahorro individual.
Parecería que esto podría suceder, ya que en el programa se afirma que el FA va a batallar para formar conciencia en la ciudadanía de la imprescindible transformación estructural de la Seguridad Social, afirmando la solidaridad como valor, al mismo tiempo de promover una crítica fundada respecto a las conductas individualistas. Se podría concluir que la idea del FA sería acabar con el ahorro individual, y todo este ahorro acumulado pasaría a ser de propiedad del colectivo social.
Entonces, tenemos dos propuestas radicalmente distintas. Una, del PN y PC, que se direcciona a mantener el sistema mixto previsional, proponiendo algunos cambios en el pilar de ahorro individual obligatorio. Otra, del FA, que propone gradualmente ir eliminando el pilar de ahorro individual obligatorio, y pasar a un sistema de reparto intergeneracional solidario, eliminando el componente de ahorro individual, pasando a un ahorro no individual, o sea, a un régimen de ahorro colectivo.
Veamos las propuestas del PN y del PC de cambios al pilar de ahorro individual obligatorio, que tienen muchas coincidencias.
El PC propone ampliar y diversificar las opciones de carteras de inversión de las AFAP, para que cada afiliado pueda tener un perfil de rendimiento y riesgo acorde a su realidad. Lo primero será habilitar la inversión de los fondos de las AFAP en renta variable internacional, es decir, acciones que coticen fuera del Uruguay, en el entendido de que las opciones de renta variable local son muy reducidas. Esta habilitación se realizará de forma gradual y paulatina.
El PN propone facilitar mayores sinergias entre los fondos de ahorros previsionales y los proyectos de inversión productiva que requiere el país. Esto implica dar una apertura más amplia de carteras de inversión productiva que las que actualmente tienen las AFAP, que está bastante rigidizada en la ley.
El PC y el PN coinciden en que se debería crear un tercer fondo en el régimen de ahorro individual obligatorio, de inversión en renta variable. De este modo, los afiliados (especialmente los más jóvenes) podrán aumentar los ahorros acumulados en la primera etapa laboral y así incrementar su fondo acumulado para obtener en el futuro una pasividad mayor. El PC agrega que se brindará al afiliado la posibilidad de que combine los subfondos para darle más opciones (es decir, opciones con más riesgo y de mayor rentabilidad cuando se es joven, y opciones de menores riesgos, con menos rentabilidad, a medida que avanza en su edad).
En otro punto en que coinciden el PN y el PC es incentivar el ahorro voluntario del trabajador, que según la ley, se materializa en depósitos directos del afiliado en su cuenta de AFAP. En la realidad, los trabajadores no tienen el hábito de hacerlo porque visualizan que esos depósitos quedan direccionados a su renta jubilatoria y no pueden recurrir a ellos haciendo retiros en forma libre.
Por ello, ambos partidos proponen incentivarlo a través de mecanismos más simplificados, haciendo uso de los avances de las tecnologías de la información. El PC propone, como parte de este incentivo, que el afiliado pueda hacer retiros totales o parciales de ese ahorro voluntario al momento del retiro.
El PN y el PC proponen crear mecanismos que incentiven a que exista competencia en el mercado de renta previsional, ya que hoy existe un monopolio de hecho a favor del Banco de Seguros del Estado. Para lograr este objetivo, el PC buscará la actualización periódica y sistemática de las tasas de mortalidad y trabajará para seguir reduciendo el descalce entre unidad de cuenta del sistema (la UR) y las herramientas de inversión disponibles. De esta forma, se buscará atraer a las compañías de seguro privadas, para que vuelvan al mercado de renta previsional.
El PC, en lo que refiere a la competencia entre Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional, propone algunas modificaciones a la norma que beneficia a la Administradora pública República AFAP. El objetivo es que la competencia entre las distintas instituciones que buscan gestionar el ahorro de los afiliados, derive en beneficios para los trabajadores.
En mi percepción, durante los 15 años de gobierno del FA, con mayorías parlamentarias, no logró articular ningún proyecto de ley que propusiera la desaparición del pilar de ahorro individual obligatorio. Sin duda que predominaron los sectores moderados de la coalición, que proponían no modificar el sistema. Ahora, en el programa de gobierno 2020-2025 prevalecieron en su redacción, los sectores más radicales antisistema del pilar de ahorro individual obligatorio. Si prospera este camino, se retrocederían 23 años, que es el tiempo de funcionamiento del sistema mixto, que cuenta con la aprobación mayoritaria de los trabajadores.
Por decisión de la ciudadanía, en la elección nacional de octubre de 2019, el FA perdió su mayoría parlamentaria, y ahora el Parlamento tiene una integración mayoritaria de los partidos de la oposición, que hoy forman una coalición, con un compromiso por el país firmado. Esto permitirá que cualquier propuesta legislativa del FA antisistémica del régimen mixto previsional, no tenga chances de prosperar. Sí van a tener posibilidades de aprobación, las propuestas de mejorar el régimen legal y el funcionamiento del pilar de ahorro individual obligatorio.
[1] Hay otro régimen llamado de transición, que es solo de pilar intergeneracional, que comprende a los afiliados que no calificaron para ingresar al sistema mixto previsional, y todos aquellos, que estando comprendidos, luego por vía de leyes, se les autorizó a desafiliarse del sistema mixto y pasar al régimen de transición.